ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РФ (БАНК РОССИИ) - МЕГАРЕГУЛЯТОР ФИНАНСОВОГО РЫНКА РОССИИ

С 1 сентября 2013 года полномочия Федеральной службы по финансовым рынкам (далее - ФСФР России) по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков переданы Банку России. С этого дня Центральный банк РФ (далее - Банк России) становится мегарегулятором финансового рынка страны. Присоединение ФСФР России к Банку России является последовательным шагом в рамках стратегии развития российского финансового рынка и создания на базе Москвы мирового финансового центра (МФЦ) по аналогии с Лондоном, Нью-Йорком, Токио, Франкфуртом-на-Майне, Парижем, Гонконгом.

Внимание! Настоящая статья актуальна только на дату ее составления - 27.02.2014.

Предпосылки создания в России мегарегулятора финансового рынка:

1. фрагментарность регулирования финансового рынка. Сегодня финансовый рынок в России представлен банками (кредитными и некредитными организациями), инвестиционными, управляющими, страховыми компаниями, негосударственными пенсионными фондами (НПФ), микрофинансовыми организациями (МФО), кредитными потребительскими кооперативами (КПК), ломбардами и другими группами участников рынка, каждая из которых одновременно контролируется несколькими регулирующими органами. Многие компании из разных групп участников рынка объединены в крупные финансовые холдинги, имеющие одних и тех же бенефициаров, что несет в себе глобальные риски для всего финансового рынка. В результате регулирующие органы (Центральный банк РФ, ФСФР России, ФНС России, Прокуратура РФ, ПФР России, Минфин РФ, Минэкономсвязи РФ, Росфинмониторинг и т.д.), осуществляя надзор только за какой-то определенной группой участников или одним сегментом финансового рынка, не в состоянии оценить ситуацию на рынке в целом. Кроме этого, существуют области финансового рынка, которые до сих пор остаются без внимания со стороны государства, например, рынок ФОРЕКС (FOREX), на котором находятся значительные средства граждан. Отсутствие регулирования со стороны государства приводит к созданию "финансовых пирамид" и, как следствие, потере гражданами своих сбережений, что негативно сказывается на инвестиционном климате страны;
2. «раздутые» государственные бюджеты на содержание многочисленных регулирующих органов (структур) финансового рынка, в том числе административного персонала, и одновременно с этим низкая эффективность работы таких органов. Пожалуй, подобная ситуация актуальна для всего государственного аппарата. Многочисленный штат чиновников, отсутствие системы мотивации и прозрачных критериев оценки работы органов государственной власти, а также недостаточность автоматизации бизнес-процессов не позволяют получать высокую эффективность;
3. противоречия нормативных правовых актов и недостаточность правового обеспечения деятельности участников финансового рынка. Во много развитие финансового рынка опережает его правовое обеспечение, то есть на рынке уже давно действуют признанные профессиональным сообществом практики, которые не находят отражения в законодательстве РФ (появление новых финансовых инструментов и торговых систем, использование электронного документооборота, формирование структурных продуктов, заключение сделок на внебиржевом рынке, особенности ведения внутреннего учета, работа с иностранными финансовыми инструментами, рынок FOREX и т.д.). Кроме того, по причине конкуренции между регулирующими органами (Центральным банком РФ, ФСФР России, Минфином РФ, Минэкономразвития РФ, ПФР России, Прокуратурой РФ, Росфинмониторингом, ФНС России и т.д.), распределения сфер влияния, а также отсутствия арбитра в виде единого координационного центра с широкими полномочиями, возникают правовые коллизии в действующем законодательстве, что отрицательно сказывается на развитии финансового рынка. Дополнительные предпосылки для дискуссий и изменения системы регулирования финансового рынка также создала необходимость приведения законодательной базы к общему единообразию и исключению многочисленных противоречий и неточностей в терминах и формулировках (определения видов профессиональной деятельности, условия соблюдения лицензионных требований, порядок заполнения и сдачи отчетности и т.д.);
4. дублирование функций регулирующих органов. Приведем несколько примеров. Регистрацию выпусков ценных бумаг юридических лиц, за исключением кредитных организаций, осуществляла ФСФР России, при этом регистрацией выпуском ценных бумаг кредитных организаций занимался Банк России. Одновременно с этим, последующий контроль за обращением всех зарегистрированных ценных бумаг оставался за ФСФР России. Отдельного внимания заслуживает вопрос контроля за соблюдением требований законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). Кредитным организациям – профессиональным участникам рынка ценных бумаг требовалось в своей работе учитывать требования не только Центрального банка РФ, но и требования, установленные Правительством РФ, Росфинмониторингом и ФСФР России для иных субъектов Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", к которым относятся профессиональные участники - инвестиционные компании (прохождение обучения в целях ПОД/ФТ, требования к специальному должностному лицу, обязанность по разработке Правил по ПОД/ФТ с учетом действующего законодательства, а также их последующее согласование с ФСФР России и Банком России). Зачастую, такие требования сильно различались. Соответственно, ФСФР России также, как и Центральный банк РФ, могла привлечь кредитную организацию - профучастника к административной ответственности за нарушения требований законодательства в сфере ПОД/ФТ. До не давних пор, много вопросов вызывала и ситуация с общими фондами банковского управления (ОФБУ), так как данную сферу деятельности кредитных организаций регулировал Центральный банк РФ, при этом многими банками игнорировались требования ФСФР России, установленные к осуществлению деятельности по доверительному управлению, чем, собственно, и являлись ОФБУ. После многочисленных дискуссий между Банком России и ФСФР России в данном вопросе была поставлена точка – деятельность ОФБУ приравняли к деятельности по доверительному управлению, и ОФБУ фактически прекратили свое существование. Теперь вместо ОФБУ банки предлагают своим клиентам услугу по доверительному управлению капиталом;
5. формальный подход в регулировании финансового рынка. Зачастую регулятор ограничивался установлением условных требований к участникам рынка (минимальный размер собственных средств, наличие штата аттестованных специалистов, наличие разработанных в компании внутренних документов, своевременная сдача отчетности и т.д.), при этом оставалось без внимания их качество. По этой причине на рынке появилось большое количество номинальных компаний, которые формально соблюдая требования законодательства, создавались для использования в «серых» схемах их бенефициаров. Очевидно, что никакого отношения к реальному финансовому рынку такие компании не имели;
6. отсутствие единого координационного центра контроля и мониторинга за финансовым рынком. Особо актуальным данный вопрос стал в период мирового финансового кризиса 2007-2008 гг., когда необходимо было получать полную и достоверную информацию о состоянии рынка и оперативно принимать решения по обеспечению бесперебойного функционирования экономики страны. Существующие порядки информационного взаимодействия между регулирующими органами отличаются излишней сложностью и бюрократизацией, что не позволяет оперативно реагировать на происходящие на рынке изменения;
7. слабая конкурентноспособность российского финансового рынка по сравнению с международными финансовыми рынками в Лондоне, Нью-Йорке, Токио, Франкфуртом-на-Майне, Париже, Гонконге и др. стран. Современные тенденции развития мирового финансового рынка заключаются в создании широкой диверсификации финансовых инструментов для инвесторов, простоте их обращения, а также стандартизации законодательства, которым регилируется финансовый рынок и его участники. На сегодня реалии такие, что российский финансовый рынок по уровню своего развития находится далеко позади международных финансовых рынков развитых стран планеты, и даже некоторых развивающихся стран, например, Польши, Турции, ОАЭ.

Учитывая вышеизложенное, а также международный опыт, деятельность мегарегулятора финансового рынка основывается с учетом следующих принципов:

1. независимость в принятии решений, в том числе в разработке стратегии развития, правовом обеспечении финансового рынка;
2. единство принципов и методов регулирования;
3. тесная интеграция с профессиональным сообществом;
4. общественный контроль;
5. наличие эффективной организационной структуры с профессиональным штатом сотрудников;
6. одновременное выполнение функций надзора, регулирования и информационного обеспечения.

Стоит отметить, что процесс укрупнения происходит не только среди участников - операторов финансового рынка, но и в системе государственного регулирования. Так, в 2011 году была упразднена Федеральная служба по страховому надзору (Росстрахнадзор) путем ее присоединения к ФСФР России, и уже через два года сама ФСФР России стала частью мегарегулятора в составе Банка России. Можно предположить, что подобная тенденция сохранится не только на финансовом рынке, но и в других сферах экономики и политической системе в целом.

В соответствии с Указом Президента РФ от 25.07.2013 № 645 "Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации" с 1 сентября 2013 года ФСФР России прекратила свою деятельность в качестве федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков и вошла в состав Банка России. Порядок передачи полномочий ФСФР России по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков Банку России установлен Федеральным законом от 23.07.2013 № 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" (далее - ФЗ № 251), вступившим в силу 01.09.2013 за исключением отдельных положений, для которых настоящим законом установлены иные сроки.

ВАЖНО! В соответствии с ФЗ № 251:

1. До вступления в силу нормативных актов Банка России, принятие которых отнесено к компетенции Банка России ФЗ № 251, применяются нормативные правовые акты Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти РФ.
2. Лицензии, разрешения, аттестаты, аккредитации, статус, выданные Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России), ФСФР России, Комиссией по товарной бирже, Инспекцией негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития РФ, Федеральной службой страхового надзора (Росстрахнадзором), действительны до окончания срока их действия. Если указанные лицензии, разрешения, аттестаты, аккредитации, статус выданы без ограничения срока действия, то они действуют бессрочно. При переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии (переоформлении лицензии), документа, подтверждающего наличие разрешения и/или аккредитации, а также аттестата, выданного ФКЦБ России, ФСФР России, Комиссией по товарной бирже, Инспекцией негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития РФ, Росстрахнадзором, выдаются соответствующие документ или лицензия Банка России в порядке, установленном для переоформления соответствующих документов или лицензий.
3. Банк России выполняет начатые ФСФР России процедуры, связанные с выполнением государственных функций и предоставлением государственных услуг, а также принимает решения по результатам выполнения таких процедур.
4. Со дня вступления в силу ФЗ № 251 Банк России является правопреемником ФСФР России в отношениях, связанных с учреждением (участием в капитале) юридических лиц или участием (членством) в организациях, в том числе в международных и иностранных организациях (в том числе форумах, группах, комитетах). Банк России является также правопреемником ФСФР России в соглашениях и договорах, заключенных ФСФР России с иностранными регуляторами в области финансовых рынков, а также с международными и иностранными органами и организациями.
5. Со дня вступления в силу ФЗ № 251 Банк России является процессуальным правопреемником ФСФР России в судах общей юрисдикции, мировых судах и арбитражных судах. Со дня вступления в силу ФЗ № 251 Банк России выступает в качестве заинтересованного лица (ответчика) по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) ФСФР России и ее территориальных органов, должностных лиц ФСФР России и должностных лиц ее территориальных органов. Исполнение судебных актов по делам, возбужденным до 1 сентября 2013 года, предусматривающих взыскание денежных средств, в том числе в виде возмещения судебных расходов, в связи с деятельностью ФСФР России и ее должностных лиц производится за счет средств федерального бюджета.
6. Банк России является правопреемником ФСФР России по гражданским правам и обязанностям ФСФР России.
7. Документы ФСФР России, в том числе полученные или созданные ФСФР России и ее территориальными органами (за исключением дел по личному составу), в упорядоченном состоянии передаются на хранение в Банк России и территориальные органы соответственно до их передачи в соответствующие государственные архивы.
8. Положения п. 14 ст. 4 и п. 16.1 ст. 18 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в части утверждения Банком России отраслевых стандартов бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций (НФО) применяются поэтапно с 1 января 2015 года.
9. Со дня вступления в силу ФЗ № 251 отчеты, сведения, уведомления, другая информация и документы, направляемые (представляемые) в ФСФР России либо подлежащие согласованию или утверждению ФСФР России в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти РФ, направляются (представляются) в Банк России, согласовываются и утверждаются Банком России.
10. Банк России не вправе участвовать в капитале ОАО "Московская Биржа ММВБ-РТС" и ЗАО "Санкт-Петербургская Валютная Биржа" с 1 января 2016 года, за исключением случаев, предусмотренных ст. 39 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Как видно из закона, в процессе присоединения ФСФР России к Банку России государство сохраняет непрерывность контроля и надзора на финансовых рынках. По всем вопросам, связанным с ФСФР России, в качестве правопреемника выступает Банк России, что означает действие всех нормативных правовых актов, ранее принятых ФСФР России, сохранение принципов регулирования, порядка осуществления надзорных полномочий за участниками рынка. Кроме этого, во многом неизменным остается и кадровый состав ФСФР России, так как большая часть сотрудников службы продолжит работу в Банке России на прежних позициях.

В переходный период, который продлится до 03 марта 2014 года, в составе Банка России будет действовать вновь созданное обособленное подразделение - Служба Банка России по финансовым рынкам (СБРФР), которая будет выполнять функции ФСФР России. После 03 марта 2014 года служба полностью "вольется" в организационную структуру Банка России.

Главой Службы Банка России по финансовым рынкам назначен бывший заместитель Председателя Банка России Швецов Сергей Анатольевич, который одновременно стал первым заместителем Председателя Правления Банка России. Ранее руководство упраздненной ФСФР России осуществлял Панкин Дмитрий Владимирович, который после ухода из службы назначен на должность заместителя Министра финансов РФ.

Служба Банка России по финансовым рынкам в соответствии с федеральными законами будет осуществлять регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями (далее - НФО) и/или сфере их деятельности, к которым относятся:

1. профессиональные участники рынка ценных бумаг;
2. управляющие компании инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда (ПИФ) и негосударственного пенсионного фонда (НПФ);
3. специализированные депозитарии инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
4. акционерные инвестиционные фонды (АИФ);
5. клиринговые организации;
6. центральный контрагент;
7. организаторы торговли (биржи);
8. центральный депозитарий;
9. субъекты страхового дела (страховые организации, брокеры, актуарии);
10. негосударственные пенсионные фонды (НПФ);
11. микрофинансовые организации (МФО);
12. ломбарды;
13. кредитные потребительские кооперативы (КПК);
14. жилищные накопительные кооперативы (ЖНК);
15. бюро кредитных историй (БКИ);
16. репозитарии;
17. кредитные рейтинговые агентства (КРА);
18. сельскохозяйственные кредитные потребительские кооператива (СКПК).

В результате создания мегарегулятора к Банку России переходят полномочия ФСФР России, а также полномочия Банка России дополняются новыми такими, как:

1. утверждение отраслевых стандартов и плана счетов бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций;
2. проведение анализа и прогнозирование состояния российской экономики, публикация соответствующих материалов и статистических данных;
3. осуществление официального статистического учета прямых инвестиций в РФ и прямых инвестиций из РФ за рубеж в соответствии с российским законодательством.

В соответствии с решением Совета директоров Банка России с 3 марта 2014 года произойдет ликвидация Службы Банка России по финансовым рынкам (СБРФР) и в составе центрального аппарата Банка России начнут работу 9 новых структурных подразделений, отвечающих за развитие и функционирование финансовых рынков.

В составе центрального аппарата Банка России будут созданы 6 департаментов, 2 главных управления и служба:

1. Департамент развития финансовых рынков;
2. Департамент допуска на финансовые рынки;
3. Департамент сбора и обработки отчетности некредитных финансовых организаций;
4. Департамент страхового рынка;
5. Департамент коллективных инвестиций и доверительного управления;
6. Департамент рынка ценных бумаг и товарного рынка;
7. Главное управление рынка микрофинансирования;
8. Главное управление противодействия недобросовестным практикам поведения на финансовых рынках;
9. Служба Банка России по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров.

В целях создания в стране конкурентоспособного финансового рынка основными направлениям Банка России как мегарегулятора финансовых рынков после 01.09.2013 в отношении НФО станут:

1. Создание пруденциальной системы надзор. Главная цель такой системы будет предупреждение совершения нарушений законодательства РФ за счет своевременного выявления на рынке зон с повышенным уровнем риска. Таким образом, регулирование будет направлено, в первую очередь, на предупреждение нарушений, а не применение административных мер в виде штрафов, приостановления, аннулирования лицензий и т.д.
2. Разработка различных нормативов ликвидности и риска с учетом нормативов собственного капитала (средств) для некредитных финансовых организаций (НФО). Данный подход заменит существующий, который уравнивал всех участников рынка и устанавливал единые требования к размеру собственных средств без учета степени риска деятельности каждого участника. Таким образом, система регулирования станет более гибкой. Повышенные требования будут предъявляться к крупным игрокам, чья деятельность несет в себе системные риски, а деятельность более мелких участников рынка должна соответствовать минимальным требованиям, обеспечивающим стабильность функционирования самой организации. Тем самым, требования к размеру собственных средств участников финансового рынка будут изменены с учетом дифференцированного подхода.
3. Изменение состава, сроков и порядка представления отчетности и различных уведомлений. Как уже отмечалось, одной из причин появления мегарегулятора является создание единого информационного центра финансового рынка, на базе которого будет проводиться мониторинг состояния рынка и приниматься взвешенные решения по его регулированию. Формы, сроки и порядок сдачи отчетности, впрочем, как и сами методы регулирования, для всех видов организаций финансового рынка будут унифицированы. Процедура представления отчетности упростится и систематизируется, многие формы отчетности будут отменены взамен на сокращение отчетного периода, вплоть до представления отчетности на ежедневной основе, как сейчас это требование действует для кредитных организаций. Также следует ожидать изменения формата представляемой в Банк России отчетности НФО, он будет заменен на общепризнанный во всем мире открытый стандарт отчетности XBRL. Обмен отчетами и иными документами между мегарегулятором и поднадзорными организациями будет происходить посредством ЭДО с использованием электронной подписи через личный кабинет на Интернет-сайте Банка России.
4. Переход НФО на единый план счетов (ЕПС) и отраслевые стандарты бухгалтерского учета (ОСБУ), который будет учитывать специфику и особенности осуществления деятельности НФО.
5. Изменение лицензионных требований к участникам рынка. С помощью ужесточения или смягчения лицензионных требований регулятор будет контролировать количество участников, их качество, конкуренцию на рынке, а также устанавливать порог входа для новых игроков. Учитывая существующую динамику укрупнения финансового рынка, лицензионные требования будут ужесточаться, что неизбежно приведет к дальнейшему сокращению участников за счет их объединения с более крупными игроками или прекращения деятельности.
6. Передача части функций регулятора саморегулируемым организациям (далее - СРО). На практике уже многие функции регулятора выполняются СРО, например, аттестация специалистов, проведение проверок членов СРО – участников рынка, сопровождение процедур лицензирования, разработка типовых форм договоров РЕПО и производных финансовых инструментов. Существуют основания полагать, что сформировавшаяся тенденция сохранится, и законодательно будет установлено требование об обязательном членстве участников рынка в СРО. Данный подход в дальнейшем заменит лицензирование, но будет действовать только в отношении определенных видов участников финансового рынка. Такая практика уже действует на рынке аудиторских, строительных и оценочных услуг. При этом кредитные организации и системно значимые участники финансового рынка останутся под прямым контролем Банка России.
7. Создание координационного органа в составе Банка России, в который будут входить представители различных министерств и ведомств, а также представители профессионального сообщества. Данный орган позволит учитывать мнение участников рынка и проводить единую взвешенную государственную политику в финансовой сфере страны.
8. Повышение доверия потребителей финансовых услуг. Сюда входят мероприятия по повышению финансовой грамотности населения, изменение системы налогообложения, направленной на повышение привлекательности инвестиций в инструменты финансового рынка, выявление финансовых пирамид и пресечение их деятельности на самой ранней стадии, создание института финансовых омбудсменов, формирование при СРО компенсационных фондов, из которых инвесторы смогут получать возмещение вреда, полученного в случае недобросовестных действий брокера, управляющего или других участников финансового рынка, а также в случае приостановления или аннулирования лицензии.

В заключение отметим, что с 1 сентября 2013 года отчеты, сведения, уведомления, другая информация и документы, которые до упразднения ФСФР России направлялись (представлялись) в ФСФР России и/или ее региональные отделения, либо подлежали согласованию или утверждению ФСФР России в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, направляются (представляются) в Службу Банка России по финансовым рынкам и/или ее межрегиональные управления. Все начатые ФСФР России и/или ее региональными отделениями до 1 сентября 2013 года процедуры, связанные с выполнением государственных функций и предоставлением государственных услуг в сфере финансовых рынков (в том числе, процедуры лицензирования, государственной регистрации выпуска ценных бумаг, проведения проверок, рассмотрения жалоб и обращений), будут осуществляться (завершаться) Службой Банка России по финансовым рынкам и/или ее межрегиональными управлениями. Служба Банка России по финансовым рынкам будет принимать решения по результатам выполнения таких процедур на основании ранее представленных в ФСФР России документов. Повторное направление в Банк России или Службу Банка России или ее межрегиональные управления документов, ранее направленных заинтересованными лицами в ФСФР России или ее региональные отделения, не требуется. Отчеты, сведения, уведомления, другая информация и документы, поступившие в ФСФР России до 1 сентября 2013 года и решение по которым не принято, будут рассматриваться Службой Банка России по финансовым рынкам в действующем в настоящий момент порядке.

Центральный аппарат Службы Банка России по финансовым рынкам располагается по прежнему адресу местонахождения ФСФР России: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинский проспект, д. 9. Межрегиональные управления Службы Банка России по финансовым рынкам образуются на базе существующих региональных отделений ФСФР России и располагаются по адресам, по которым в настоящее время располагаются соответствующие региональные отделения ФСФР России. За Службой Банка России по финансовым рынкам и ее межрегиональными управлениями сохраняются контактные телефоны ФСФР России и ее региональных отделений.